部门解读：《裕安区关于贯彻全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》

一、起草依据

为贯彻落实《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）及我省、我市的实施意见，区司法局起草了《裕安区关于贯彻全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），现就有关情况说明如下：

二、起草背景

近年来，各级政府及政府部门为执行落实法律法规和上级政策精神，更好地开展社会治理，制定印发了不少规范性文件，但有些规范性文件在制定过程中没有进行合法性审核，导致文件内容与法律法规、上级政策相违背。实践中，有些部门在界定是否属于规范性文件，对文件是否应当进行合法性审核、合法性审核应当怎样开展，规范性文件起草单位和审核机构的职责权限，规范性文件送交合法性审核的流程等问题不了解、不清楚、不掌握。为进一步提高政府及政府部门制发规范性文件的质量，控制发文数量，不断提升依法行政的能力和水平，结合国务院、省政府、市政府、区政府的相关意见精神和要求，区司法局起草了《实施意见》。

三、制定意义和总体考虑

为加强行政规范性文件制定和监督管理工作，进一步提高政府及政府部门制发规范性文件的质量，控制发文数量，不断提升依法行政的能力和水平。

四、研判和起草过程

我局于2019年11月21日着手开展《实施意见》起草工作，2019年11月25日形成初稿，进一步修改完善后，于2019年11月29日形成征求意见稿并向各乡镇政府、街道办事处和区直各部门约56家单位征求了意见。征求意见结束后，结合征求意见情况，对征求意见稿作修改完善，形成送审稿。对一些具体的工作建议，我局已经并将继续在具体的《合法性审核意见》中予以贯彻、体现。

五、工作目标

明确规范性文件合法性审查范围，做到应审必审，确保行政规范性文件合法有效。

六、主要内容

《实施办法》共分为三部分。第一部分“强化审核工作措施”中明确了规范性文件的制定主体和审核范围，并从“明确制定主体和审核范围”、“严控发文数量”、“确定审核机构”、“规范审核程序”、“细化审核内容”、“压实审核责任”等方面对审核机构、审核程序、审核内容进行了规范。第二部分“健全审核工作机制”从“完善审核工作方式”、“推进审核信息化建设”以及“加强台账档案管理”三个方面对审核工作提出了要求。第三部分“加大组织保障力度”从“加强组织领导”、“注重能力建设”和“强化指导监督”三个方面进行了规定。

在国务院、省、市政府实施意见的基础上，《实施意见》结合我区实际，着重从以下三个方面予以细化完善：

一是在审核程序中对起草单位、制定机关办公机构职责进行了明确划分，对审核时间进行了规定。起草单位在深入调研、充分听取意见及沟通协商基础上起草规范性文件送审稿，并对送审稿的文字负责，对目标、数据、行业专业术语等的准确性，工作措施的适当性负责。制定机关办公机构要对送审稿的文字进行把关，对起草单位是否严格依照程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核，对制定规范性文件的必要性和送审材料的完整性进行审查。

二是从五个方面细化审核内容。在制定主体方面，审核是否存在以未经法律、法规授权的企业事业单位、社会团体，行政机关的议事协调机构、临时机构，部门管理机构、派出机构和内设机构名义制定行政规范性文件的情形。在制定权限方面，主要审核是否超越法定权限设定或者规定非本行政区域内的事项，属于其他机关权限范围的事项，只能由法律法规规定的事项等情形。在规范性文件内容方面，主要审核是否存在违反法律法规、上级政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，没有依据作出增加有关单位权力或者减少其法定职责的情形等。在制定程序方面，主要审核是否按照规定履行公开征求意见、专家论证等法定程序；涉及市场主体经济活动的，是否进行公平竞争审查；涉及重大行政决策事项的，是否按照有关规定执行等。在制定依据方面，主要审核是否有法律法规和上级政策依据；是否在所依据的条件、范围、事项、标准和程序等范围内作出规定；依据不充分或者无直接依据的行政规范性文件，是否符合法治原则和法治精神等。

三是对是否属于规范性文件进行了清单式列举。以附件的形式，从正面清单和负面清单两方面对是否属于规范性文件进行了列举。

七、创新举措

区司法局立足我区实际起草了《裕安区规范性文件合法性审核流程图》，经批准同意后下发全区，进一步明晰了审查范围和办理流程。

 八、保障措施和下一步工作打算

（1）加强组织领导

各乡镇人民政府、街道办事处，高新区管委会，区直各单位要高度重视，主要负责同志作要切实加强对行政规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。

（2）强化能力建设

建立健全定期培训和工作交流制度，通过采取集中轮训、案例评析、专题讲座等多种形式开展培训交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（3）落实指导监督

审核机构要建立健全规范性文件合法性审核机制，定期研究解决合法性审核情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。区司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作。各乡镇人民政府、街道办事处，高新区管委会，区直各单位要将本实施意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报区司法局。